Досудебное урегулирование налоговых споров

19 декабря 2012 года в ИА "ГАРАНТ" состоялось интернет-интервью с начальником отдела досудебного аудита Управления Федеральной налоговой службы по Санкт-Петербургу Мананниковым Сергеем Александровичем.

Тема интернет-интервью: "Досудебное урегулирование налоговых споров".

Ведущий: Добрый день, уважаемые дамы и господа! Здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория! Мы начинаем интернет-интервью. Разрешите представить нашего гостя – Мананникова Сергея Александровича – начальника отдела досудебного аудита Управления Федеральной налоговой службы по Санкт-Петербургу.

Тема нашего интернет-интервью: "Досудебное урегулирование налоговых споров".

Досудебное урегулирование споров – это процедура, являющаяся важнейшим средством утверждения начал законности в деятельности налоговых органов.

Концепция развития налогового аудита в системе налоговых органов Российской Федерации ставит своей целью совершенствование административных процедур по рассмотрению налоговых споров. Таким образом, налоговые органы, в том числе Управление Федеральной налоговой службы по Санкт-Петербургу, выходят на новый качественный уровень своей правоприменительной деятельности, усиливая свою ответственность за состояние законности в налоговых правоотношениях.

В ходе интернет-интервью обсуждались порядок досудебного урегулирования налоговых споров, результаты развития досудебного аудита в Управлении Федеральной налоговой службы по Санкт-Петербургу, а также проблемы, с которыми пришлось столкнуться в процессе совершенствования системы досудебного урегулирования налоговых споров. На эти и многие другие вопросы в ходе интернет-интервью ответил начальник отдела досудебного аудита Управления Федеральной налоговой службы по Санкт-Петербургу Мананников Сергей Александрович.

Ведущий: Сергей Александрович, расскажите, пожалуйста, что же такое досудебный аудит и для каких целей он необходим?

Мананников С.А.: Досудебный аудит – это внутриведомственная система, направленная на урегулирование споров с налогоплательщиками, посредством осуществления надзора за законностью и обоснованностью вынесенных Инспекциями решений, с учетом сложившейся арбитражной практики, правомерностью действий (бездействий) должностных лиц Инспекций.

Ведущий: Новый порядок урегулирования споров с налоговиками действует с 1 января 2009 года. Насколько хорошо он себя зарекомендовал за это время?

Мананников С.А.: В 2011 году Федеральной налоговой службой были подведены итоги трехлетней практики применения досудебного обжалования налоговых споров. Была выявлена тенденция значительного сокращения количества налоговых споров, доведенных до суда. Так, ежегодное снижение судебных налоговых споров составляет 15-20%.

Ведущий: Каковы ключевые положения действующих правил досудебного урегулирования споров?

Мананников С.А.: Действующее правило одно – объективность и беспристрастность рассмотрения жалоб, и принятие законного и обоснованного решения.

Ведущий: Предпринимает ли налоговая служба какие-то меры по дальнейшему повышению открытости и доступности для налогоплательщиков процедуры обжалования?

Мананников С.А.: Управлением ФНС по Санкт-Петербургу ведется большая работа по направлению правовой осведомленности налогоплательщиков посредством проведения различных семинаров, дней открытых дверей на тему "досудебного урегулирования налоговых споров", размещения на сайте Федеральной налоговой службой www.nalog.ru, сайте Управления ФНС России по Санкт-Петербургу www.r78.nalog.ru информации о порядке, сроках, статистике досудебного урегулирования налоговых споров. Ежемесячно Управлением ФНС по Санкт-Петербургу проводиться информирование налогоплательщиков по вопросам досудебного урегулирования налоговых споров посредством проведения "горячей линии".

Кроме того, Управление ФНС России по Санкт-Петербургу на сайте www.r78.nalog.ru предоставляет возможность организациям и физическим лицам получать информацию о ходе и результатах рассмотрения жалоб и обращений в разделе электронные услуги на электронном сервисе "Узнай о жалобе".

Ведущий: Каковы основные причины возникновения налоговых споров, рассматриваемых в досудебном порядке?

Мананников С.А.: Основными причинами возникновения налоговых споров, рассматриваемых в досудебном порядке являются:

– различное толкование норм налогового законодательства РФ налогоплательщиками и налоговыми органами;

– неправильное применение налоговыми органами норм налогового законодательства;

– представление налогоплательщиками дополнительных документов, которые не являлись предметом исследования в период проведения проверки, но имеют существенное значение для решения вопроса о наличии или отсутствии состава правонарушения;

– нарушения процедуры проведения налоговых проверок и иных мероприятий налогового контроля (осмотры, допросы, выемка документов, направление требований о представлении документов), допущенные, по мнению налогоплательщиков, налоговыми органами;

– арифметические и иные ошибки, допускаемые при оформлении результатов налоговых проверок;

– по иным объективным причинам (в связи с вынесением решения Арбитражным судом, применением смягчающих обстоятельств, различное толкование норм налогового законодательства судебными и налоговыми органами, в связи с разъяснениями вышестоящего налогового органа).

Ведущий: Всегда ли Управление и Инспекция заинтересованы в одном исходе дела?

Мананников С.А.: Управление ФНС по Санкт-Петербургу по отношению к Межрайонным ИФНС России по Санкт-Петербургу является надзорной инстанцией осуществляющей контроль за законностью и обоснованностью принятого Инспекцией решения. Досудебный аудит Управления ФНС по Санкт-Петербургу подходит к разрешению споров не формально, рассматривает жалобы налогоплательщиков по существу, объективно и беспристрастно на основании действующего законодательства и правоприменительной практике.

Ведущий: Почему бы налогоплательщику сразу не пойти в суд, если он считает, что налоговая инспекция нарушила закон?

Мананников С.А.: Большим преимуществом досудебного порядка рассмотрения споров является оперативность урегулирования налогового спора.

Обращение в суд обременительно, а срок рассмотрения дела судом значительно превышает срок рассмотрения жалобы Управлением (срок рассмотрения жалобы составляет 30 календарных дней).

В частности, процесс порядка оформления и подачи жалобы менее формализован по сравнению с судопроизводством. Государственная пошлина за подачу жалобы не взимается. При поступлении в Управление апелляционной жалобы приостанавливаются действия по исполнению обжалуемых решений по результатам налоговых проверок.

Кроме того, необходимо отметить, что п. 5 ст. 101.2 НК РФ предусмотрено обязательное досудебное урегулирование налогового спора в отношении решений о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решений об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения вынесенных по итогам проверок.

На основании указанной статьи такие решения могут быть обжалованы в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе – Управлении ФНС по Санкт-Петербургу.

Ведущий: Каковы последствия подачи жалобы лицом, не имеющим полномочий или полномочия которого не подтверждены?

Мананников С.А.: Указанные обстоятельства будут являться основанием для оставления Управлением ФНС по Санкт-Петербургу таких жалоб без рассмотрения.

Вместе с тем, в случае устранения указанных обстоятельств, налогоплательщики вправе повторно подать жалобу в сроки, установленные Налоговым кодексом Российской Федерации, однако очевидно, что оперативность урегулирования спора снижается.

Ведущий: Для каких решений предусмотрен обязательный досудебный порядок обжалования?

Мананников С.А.: Пунктом 5 ст. 101.2 и п. 1 ст. 138 НК РФ установлен обязательный досудебный порядок обжалования только в части обжалования решений налогового органа, принимаемых по результатам налоговых проверок (решения о привлечении к ответственности либо об отказе в привлечении к ответственности).

Так, в соответствии с п. 5 ст. 101.2 НК РФ решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе – Управлении ФНС по Санкт-Петербургу.

Ведущий: Каких-либо требований к содержанию жалобы Налоговый кодекс РФ не содержит. Какую информацию необходимо отражать в жалобе?

Мананников С.А.: Информация о форме жалобы, о содержании жалобы, подаваемой в налоговый орган, размещена на сайте Федеральной налоговой службой www.nalog.ru в разделе урегулирования налоговых споров в досудебном порядке в информации для налогоплательщиков.

Кроме того, рекомендации по оформлению жалобы и представлению документов размещены на сайте Управления ФНС России по Санкт-Петербургу www.r78.nalog.ru в разделе урегулирования налоговых споров в досудебном порядке в информации для налогоплательщиков.

Так, примерное содержание жалобы в налоговый орган сводится к следующему:

– наименование налогового органа, в который подается жалоба;

– персональные данные заявителя: фамилия, имя и отчество (полностью), почтовый индекс и адрес места жительства, адрес электронной почты и номер телефона (при наличии);

– идентификационный номер налогоплательщика (ИНН);

– наименование налогового органа, решение которого обжалуется;

– требования заявителя со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты;

– обстоятельства, на которых основаны доводы налогоплательщика, и подтверждающие эти обстоятельства факты;

– суммы оспариваемых требований в разрезе налога, вычета, в котором отказано, пени, штрафа;

– расчет оспариваемой денежной суммы;

– перечень прилагаемых документов.

Ведущий: Какие есть предложения по совершенствованию механизмов досудебного урегулирования споров?

Мананников С.А.: 16 октября 2012 года Государственной Думой ФС РФ в I чтении был принят проект федерального закона № 64159-6 "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (в части совершенствования налогового администрирования), в соответствии с которым в том числе прочих изменений предполагается увеличить срок подачи замечаний и возражений на акт налоговой проверки до одного месяца.

Кроме того, ФНС России предлагается внести изменения существующей системы урегулирования налоговых споров в части:

– введения обязательной процедуры обжалования до суда всех налоговых споров;

Введение обязательной процедуры обжалования налоговых споров до суда в отношении всех налоговых споров – это социально направленное изменение, так как для многих налогоплательщиков, большая часть которых – физические лица и индивидуальные предприниматели, обращение в суд обременительно, а срок рассмотрения дела судом значительно превышает срок рассмотрения жалобы Управлением.

– увеличения срока на подачу апелляционных жалоб с 10 дней до одного месяца;

– сокращения срока рассмотрения жалоб до 15 календарных дней;

– введения дополнительной возможности для налогоплательщика урегулировать спор в ФНС в случае несогласия с решением по его жалобе.

Ведущий: ФНС России предлагает расширить применение института досудебного обжалования, который в настоящее время обязателен только при оспаривании результатов налоговых проверок. Какие изменения планируется внести в налоговое законодательство?

Мананников С.А.: ФНС России предлагается внести изменения существующей системы урегулирования налоговых споров в части введения обязательной процедуры обжалования до суда всех налоговых споров; сокращения срока рассмотрения жалоб до 15 календарных дней; введения дополнительной возможности для налогоплательщика урегулировать спор в ФНС в случае несогласия с решением по его жалобе.

Ведущий: Привело ли к смещению нагрузки с судебной системы количество обращений в сторону досудебного урегулирования?

Мананников С.А.: В 2011 году Федеральной налоговой службой были подведены итоги трехлетней практики применения досудебного обжалования налоговых споров. Была выявлена тенденция значительного сокращения количества налоговых споров, доведенных до суда. Так, ежегодное снижение судебных налоговых споров составляет 15-20%.

Ведущий: В течение какого срока должна быть подана жалоба?

Мананников С.А.: Налоговым кодексом Российской Федерации предусмотрены две процедуры административного обжалования решений налогового органа в Управлении ФНС по Санкт-Петербургу:

– апелляционный порядок обжалования;

– общий порядок обжалования.

Апелляционная жалоба в отношении не вступившего в силу решения о привлечении (об отказе в привлечении) к налоговой ответственности подается в вынесшую это решение Инспекцию в течение 10 рабочих дней со дня вручения такого решения налогоплательщику или его представителю (п. 2 ст. 101.2 НК РФ).

Жалоба на вступившее в законную силу решение Инспекции о привлечении или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, которое не было обжаловано в апелляционном порядке, подается в течение одного года с момента вынесения обжалуемого решения.

Необходимо отметить, что срок на судебное обжалование, составляет три месяца после вступления решения по проверке в силу.

Жалоба на акт Инспекции, действие (бездействие его должностного лица) в общем порядке обжалования, не апелляционном, подается в Управление, в течение трех месяцев со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. В случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по заявлению лица, подавшего жалобу, может быть восстановлен Управлением.

Ведущий: Планируется ли увеличение срока на подачу жалобы, чтобы у налогоплательщика было больше времени для подготовки качественной, мотивированной жалобы?

Мананников С.А.: ФНС России в 2011 году выступила с инициативой концептуально изменить существующую систему урегулирования налоговых споров, в том числе в части увеличения срока на подачу апелляционных жалоб с 10 дней до одного месяца.

Ведущий: В течение какого времени принимается решение по жалобе?

Мананников С.А.: Решение Управлением ФНС по Санкт-Петербургу по жалобе принимается в течение одного месяца со дня ее получения. Указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) Управления для получения документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, у Инспекции, но не более чем на 15 дней.

Ведущий: Нужно ли после решения УФНС России подавать жалобу еще и в ФНС России или можно идти в суд?

Мананников С.А.: В случае несогласия с решением Управления ФНС по Санкт-Петербургу налогоплательщик вправе как обратиться с жалобой в ФНС России, так и обжаловать его в судебном порядке. Таким образом, подача налогоплательщиком жалобы в ФНС России, является его правом, а не обязанностью.

Ведущий: Вправе ли налогоплательщик или его представитель участвовать в рассмотрении материалов жалобы? Должны ли их известить о дате и месте рассмотрения его жалобы?

Мананников С.А.: В НК РФ отсутствует норма о возможности участия налогоплательщика в рассмотрении вышестоящим налоговым органом поданной им жалобы.

Президиум ВАС РФ в Постановлении от 21 сентября 2010 г. № 4292/10 указал на то, что положения ст. 101 НК РФ, регулирующие порядок вынесения решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки, не подлежат расширительному толкованию и не могут применяться к процедуре рассмотрения жалобы налогоплательщика вышестоящим налоговым органом, поскольку из норм гл. 20 НК РФ возможность подобного применения не следует.

Ведущий: В каких случаях процедура досудебного порядка обжалования может быть признана не соблюденной?

Мананников С.А.: Пунктом 5 ст. 101.2 НК РФ установлено, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе – Управлении ФНС по Санкт-Петербургу.

В случае невыполнения указанного требования досудебный порядок обжалования будет признан не соблюденным.

Ведущий: В чем отличие обжалования решений, вступивших и не вступивших в силу?

Мананников С.А.: Налоговое законодательство РФ предусматривает две процедуры административного обжалования решений налогового органа в Управлении:

– апелляционный порядок обжалования;

– общий порядок обжалования.

Выбор одной из применяемых процедур зависит от того, вступило ли в силу обжалуемое решение Инспекции на момент обращения с жалобой в Управление.

Так, апелляционная жалоба в отношении не вступившего в силу решения о привлечении (об отказе в привлечении) к налоговой ответственности подается в вынесшую это решение Инспекцию в течение 10 рабочих дней со дня вручения такого решения налогоплательщику или его представителю (п. 2 ст. 101.2 НК РФ).

Жалоба на вступившее в законную силу решение Инспекции о привлечении или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, которое не было обжаловано в апелляционном порядке, подается в течение одного года с момента вынесения обжалуемого решения.

Кроме того следует отметить, что обжалование решения налогового органа не вступившего в силу – не подлежит исполнению до принятия решения Управлением ФНС по Санкт-Петербургу, а вступившее в законную силу решение подлежит исполнению по истечении 10 рабочих дней со дня вручения налогоплательщику.

Ведущий: Какие стадии включает в себя процедура досудебного урегулирования споров?

Мананников С.А.: Процедура досудебного урегулирования налоговых споров, представляет собой две стадии.

Первая стадия – представление налогоплательщиком возражений на акт налоговой проверки Инспекции;

Вторая стадия – обжалование решений Инспекций, действий (бездействий) должностных лиц Инспекций в Управлении.

Ведущий: Не назрела ли необходимость создания самостоятельного (независимого) органа, на который будет возложена функция урегулирования налогового спора в досудебном порядке?

Мананников С.А.: Система досудебного аудита, несмотря на ее внутриведомственный характер, является достаточно независимой и объективной: во-первых, досудебный аудит курируют непосредственно руководители налогового органа; во-вторых, на подразделения досудебного аудита запрещено возложение иных обязанностей, кроме прямо предусмотренных регламентами; в-третьих, при рассмотрении возражений (жалоб) учитывается сложившаяся судебная практика.

Об объективности и беспристрастности рассмотрения жалоб свидетельствуют следующие данные.

Так, за 1 полугодие 2012 года рассмотрена 601 жалоба, из них Управление ФНС России по Санкт-Петербургу было удовлетворено 255, что составляет 43% от количества рассмотренных. Для сравнения – за аналогичный период прошлого года этот показатель составил 25%.

Ведущий: Одним из значимых преимуществ досудебного порядка рассмотрения споров является оперативность урегулирования налогового спора. Считаете ли Вы достаточным установленных законодательством 30 дней на рассмотрение поступившей жалобы для полной и глубокой проверки указанных в ней доводов? Предусмотрены ли определенные действия в случае необходимости более длительного выяснения обстоятельств?

Мананников С.А.: Решение Управлением ФНС России по Санкт-Петербургу по жалобе принимается в течение одного месяца со дня ее получения (п. 3 ст. 140 НК РФ).

Указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) Управления ФНС России по Санкт-Петербургу для получения документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, у Инспекции, на 15 рабочих дней. О принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу.

Таким образом, в случае необходимости более длительного выяснения обстоятельств Управление ФНС России по Санкт-Петербургу имеет право продлить срок рассмотрения жалобы на 15 рабочих дней.

Ведущий: О каких результатах применения досудебного аудита в системе налоговых органов можно говорить на данный момент в целом, и каких успехов удалось добиться за 2012 год? Каково соотношение количества удовлетворенных жалоб налогоплательщиков и количества отказов?

Мананников С.А.: Анализ трехлетней практики применения досудебного обжалования налоговых споров, проведенный в 2011 году Федеральной налоговой службой, показал тенденцию значительного сокращения количества налоговых споров, доведенных до суда. Так, ежегодное снижение судебных налоговых споров составляет 15-20%.

За 10 месяцев 2012 года Управлением ФНС России по Санкт-Петербургу рассмотрено 994 жалобы налогоплательщиков, оспариваемая сумма составила – 19 367,6 млн рублей.

Из них Управлением ФНС России по Санкт-Петербургу удовлетворено 404 жалобы налогоплательщика, что составило 40,6%, от числа рассмотренных жалоб.

Сумма удовлетворенных требований налогоплательщиков составила 7 945,9 млн рублей, что составило 41% по суммам удовлетворенных требований.

Для сравнения – за аналогичный период прошлого года количество рассмотренных жалоб – 1079, из них количество удовлетворенных жалоб составило 385 – 35,7%, сумма требований составила – 12 945 205 рублей, сумма удовлетворенных требований – 4428,7 млн рублей – 34,2%.

Ведущий: Какие основные проблемы предполагается решить введением обязательной досудебной процедуры для всех налоговых споров, и как это отразиться на деятельности судебной системы?

Мананников С.А.: Повышения качества мероприятий налогового контроля, сокращения количества судебных дел, что, по нашему мнению, означает значительное снижение конфликтности между гражданами и государством, что в настоящее время обозначено как одно из важных направлений работы ФНС России.

Ведущий: В августе 2012 года руководитель УФНС по Санкт-Петербургу Корязина В.А. отметила необходимость совершенствования законодательства, регламентирующего досудебное урегулирование налоговых споров. Какие изменения в налоговое законодательство в данной сфере Вы бы могли назвать как наиболее важные?

Мананников С.А.: Обозначенная необходимость совершенствования налогового законодательства нашла свое отражение 16 октября 2012 года, когда Государственной Думой ФС РФ в I чтении был принят проект федерального закона № 64159-6 "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (в части совершенствования налогового администрирования), в соответствии с которым в том числе прочих изменений предполагается увеличить срок подачи замечаний и возражений на акт налоговой проверки до одного месяца.

ФНС России выделяет следующие основные изменения существующей системы урегулирования налоговых споров:

– введение обязательной процедуры обжалования до суда всех налоговых споров;

– сокращение срока рассмотрения жалоб до 15 календарных дней;

– введение дополнительной возможности для налогоплательщика урегулировать спор в ФНС в случае несогласия с решением по его жалобе.

Ведущий: В случае несогласия с результатом рассмотрения жалобы налогоплательщики чаще выбирают судебное обжалование или все-таки отдают предпочтение административному порядку?

Мананников С.А.: Статистика такова – за 10 месяцев 2012 года в Управление ФНС России по Санкт-Петербургу подано 1187 жалоб налогоплательщиков.

За аналогичный период прошлого года – 1338.

Динамика подачи налогоплательщиками жалоб в Управление ФНС России по Санкт-Петербургу за 10 месяцев 2012 года по сравнению с 10 месяцами 2011 года имеет тенденцию, направленную на уменьшение числа поданных налогоплательщиками жалоб в Управление ФНС России по Санкт-Петербургу и соответственно увеличением качества мероприятий налогового контроля, проводимых Инспекциями.

Ведущий: Какие действия предпринимаются УФНС по Санкт-Петербургу для обеспечения наибольшей информационной открытости в части досудебного урегулирования налоговых споров?

Мананников С.А.: Управлением ФНС по Санкт-Петербургу ведется большая работа по направлению правовой осведомленности налогоплательщиков посредством проведения различных семинаров, дней открытых дверей на тему "досудебного урегулирования налоговых споров", размещения на сайте Федеральной налоговой службой www.nalog.ru, сайте Управления ФНС России по Санкт-Петербургу www.r78.nalog.ru информации о порядке, сроках, статистике досудебного урегулирования налоговых споров. Ежемесячно Управлением ФНС по Санкт-Петербургу проводиться информирование налогоплательщиков по вопросам досудебного урегулирования налоговых споров посредством проведения "горячей линии". О порядке и способах информирования налогоплательщиков можно прочитать на сайте Управления ФНС России по Санкт-Петербургу www.r78.nalog.ru.

Кроме того, Управление ФНС России по Санкт-Петербургу на сайте www.r78.nalog.ru предоставляет возможность организациям и физическим лицам получать информацию о ходе и результатах рассмотрения жалоб и обращений в разделе электронные услуги на электронном сервисе "Узнай о жалобе".

Ведущий:Спасибо, коллеги! Спасибо, Сергей Александрович, за Ваши интересные, исчерпывающие ответы.